王金南:建議加大財政資金對生態環境PPP項目支持力度

發布日期:2018/11/22 21:59:00 編輯:生態環境部環境規劃院院長 王金南


 

中國工程院院士、生態環境部環境規劃院院長 王金南

 

各位女士,各位先生上午好!非常高興今年的PPP論壇把生態環保PPP作為主要的分論壇,可見大家對生態環境保護,對藍天碧水的期望,今天我想簡要的跟大家交流關于在生態環保領域推進PPP的一些問題和建議。

 

給大家起的題目是推進生態環保PPP,助力污染防治攻堅戰。我個人的一個觀點,應該說生態環境保護領域是推進PPP模式的重點和優先領域。為什么這么說呢?因為生態環境保護最符合PPP的基本要求,它就是一個準公共物品或者某種意義上來說就是一個公共物品。

 

第二個是最能體現PPP價值,也就是說現在生態環境領域長期存在投入不足的問題,那么這里面主要是公共部門、政府財政和社會資本怎么去有效融合,這里面的匯報機制不像其他領域很清晰、很確定。

 

第三個,這個領域是最為急需的領域,國家把污染防治攻堅戰作為三大攻堅戰之一,現在時間非常緊,到2020年之前要打贏污染防治攻堅戰。十九大報告又提出2035年,國家的生態環境質量要根本好轉,美麗中國目標基本實現,那么這些都為推動PPP模式產生了強大的驅動力。

 

最后一點,也是目前最為關注的,剛才主持人也說到的,總書記在5月18日的全國生態環境保護大會上,做出了明確的指示,這里面明確的提出要采取多種方式支持和社會資本合作項目。

 

在這個領域投資的需求也非常大,這是中國人民大學環境學院馬忠教授在我們這個項目里面做的關于綠色金融資金需求的這么一個項目,得出來的一個結論。也就是說大體上“十三五”期間,全國綠色金融資金需求,不同的方案,高的可以到20多萬億這么一個大的規模。

 

具體到我們國家,大氣、水、土壤污染防治三大行動計劃,這個計劃也是很落地的,這三個行動計劃都很落地。加起來的投資,總體要到7.5萬億,這是到2020年,像大氣十條是到2017年之前的,發動的藍天保衛戰行動方案,這個行動方案也是要1萬多億的投入。那么這些投入對傳統的GDP增長、稅收、就業這方面都是有顯著影響。

 

在環保領域里面,我們初步給它捋了捋,截止到今年5月底,生態環境保護領域PPP入庫的項目大體是1695項,涉及到投資總額是1.2萬億,分別占整個PPP項目數量和總投資的25%和21%,這兩個數一看,它的投資規模單個的項目就偏小一點。那么在這里面,河道治理和污水處理項目,無論是在項目和投資這兩個指標層面上,都是占最高比例的一個領域。也就是說,我們現在目前在環保領域,所說的這個PPP項目大多就是河道治理和污水處理,這是和我們這個項目匯報方面密切相關的。

 

那么根據這些項目的實施情況,我們總結出來有下面五個方面的問題需要我們去重視和解決的:第一個問題,支柱性的問題。也就是說PPP項目能不能成為污染防治攻堅戰的投資主渠道,我覺得從剛才占PPP投資項目比例角度考慮還是有點懷疑,總體上來看,生態環境保護PPP項目與環境規劃目標任務不太銜接,對于生態環境保護目標的支撐不是很強。目前看到的這些項目里面,很多是以景觀打造,植樹綠化這些看似是生態環境保護,但是和我們污染防治攻堅戰都不是太密切。

 

在這些方面,我們建議國家確定的“打贏藍天保衛戰”等7個攻堅戰,這都是國家要陸陸續續都發布的攻堅戰方案,以這7個重點領域來推進PPP模式,這樣我們就可能成為污染防治攻堅戰的支柱項目來源。建議優先支持中央環保項目儲備庫中的項目,建議制定PPP項目實施的規劃,這個我想生態環境部在這方面配合財政部也在做一些工作。

 

建議在績效目標審查中,對績效目標不合理,按效付費機制不健全,環境效益不顯著,對實現區域生態環境目標貢獻小的生態環境PPP項目實行一票否決制。什么意思?占PPP項目的名字,但是對當地局域來說,生態環境質量改善沒啥貢獻。某種意義上說是一種形象工程,我們建議也是可以去掉或者緩一緩。

 

第二個問題,一致性的問題。PPP項目績效考核對我們國家當前推進的整個生態環境保護的模式,這個模式就是說要以環境質量改善為核心這之間的一致性問題。目前的問題就是說,我們的績效考核體系不健全,績效指標的目標不合理。項目分散實施、分散考核、化整為零等等已經突出,這和我們總體上環境質量改善的要求不太一致。

 

我們建議也是在這個指標設計方面,績效考核指標設計方面,要充分的考慮本區的生態環境保護目標要求。也就是看一看你的項目對當地的環境質量改善究竟有沒有貢獻,對PM2.5下降有沒有貢獻,對當地的像水質改善、水質指標COD、總氮、總磷這些有沒有改善,我們國家大江大河主要是什么?總磷的污染這個指標比較嚴重,但是很多的PPP污水處理項目里面,都沒有把總磷作為指標放進去,這樣和目標之間搭不上。建議在這方面建立一些連審機制,因為專業方面和我們財政部方面結合起來,這個事情才能做好。

 

第三個問題,可審查性的問題。剛才前面焦主任講到這些問題,現在規范PPP項目,也是2017年、2018年之間改革的重點內容。也就是說,這個問題由于生態環境PPP項目公益性強,大多數是以政府付費為主的,所以在當前審慎開展政府付費類項目要求下,有的地方規定凡是政府付費類項目,就不予入庫,這個層面也是存在“一刀切”的問題。

 

我們研究建議,一個是采取資源化的處置方式,也就是把這些項目和我們有些潛在的,有開發收益的或者付費回報機制比較清晰的,比如說地方的污水處理費相對比較高一些,垃圾處理費,能回收處理成本,這種情況下,我們還是要大大推進。模式的創新,污水處理廠,河道的改善,可能和局域性甚至房地產市場都有關聯,這里提出叫環境導向的開發模式,這在很多地方有成功的案例,這是EOD的模式,還有就是像PPP加上第三方治理的模式等等。

 

第四個問題,我們在實踐當中看到實效性的問題。這個問題是由于生態環境PPP項目實施,往往要求時間緊,比如說污染防治攻堅戰下去以后,很多項目它前期準備都是比較倉促的。攻堅戰的周期僅為三年,但項目準備的話,可能有的項目,咱們國家效率算比較高的,但也花一兩年的時間。各地PPP項目由于大多固定時間審查,造成項目落戶周期較長。

 

與生態環境PPP項目的實效性要求不匹配,這個領域也是帶來一堆,入了庫,出不了庫,沒效率的這么一個情況。建議看看能不能建立綠色通道的問題,針對我們國家的三大攻堅戰這些內容,建立一些綠色通道,縮短入庫評審周期,做到即報即審,做到PPP項目的實效性要求。

 

第五個問題,趨同性的問題。所謂趨同性,我們發現政府社會資本等各參與方,他們的行動目標是不太一致的。政府要追求公共服務的均等、高質量的服務。社會資本,當然也有社會責任,但是更多的可能要求穩定的回報。我想起來我寫第一篇關于PPP的文章,是1999年,那個時候給我的感覺通過調研研究,有關PPP的項目和原先傳統的政府出錢、政府建設運營,財務的成本都是要高一些。

 

在我們新的PPP模式下,我的理解可能社會資本這塊的目標更加顯著。政府大多重視項目融資及其項目建設,社會資本一般注重項目回報。我想這里面有一個目標一致化的問題,否則的話,這個項目就很難操作下去。

 

在這方面建議定期開展階段性評估,重點對項目績效實現的程度,生態環境公共設施和服務的數量、質量、資金的使用、價格的調整、項目的運營管理、公眾的滿意度以及政府方履約,要注意信用政府,這方面進行綜合評估,來倒逼政府PPP項目規范實施、運營、建設。也建議按效付費的機制,按效果來付費,而不是說你這個工程建了就給你,這個和環境質量要掛起鉤來,要加大對運營維護的考核。

 

第六個問題,系統性的問題。我們目前考慮到生態環境PPP項目里面支持政策不協調,針對性不強,PPP模式項目里面有很多種類型,包括研究綠色金融需求一樣,有很多市場,它是很清晰的,相對來說投資回報都很強,但是環保這個領域,它就比較特殊,所以對PPP項目支持的政策不是很具體,其他區域的政策套過來不太實用,不落地。我們建議以污水處理、垃圾處理、再生水、垃圾資源化、農村污染治理,完善相應的價格機制收費政策。

 

建議加大財政資金對生態環境PPP項目傾斜支持力度,在中央環保通知項目儲備入庫、資金項目支持等環節,加大財政資金對生態環境PPP項目傾斜支持。中央狹義的環境污染治理、中央財政向保衛戰,都是幾百億的投入,這方面我們還是建議繼續加大。

 

優化財政資金支持方式,以運營補貼作為財政資金投入的主要方式,建議對生態環境PPP項目支持,特別是特殊的區域,比如最近關注三峽庫區,有些地方,我覺得可能中央財政通過這種方式能繼續做一些支持。建議創新金融支持,鼓勵開發性、政策性金融機構支持,加入到污染防治攻堅戰PPP項目大范圍。

 

 

 

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