積極規范運用PPP模式 加大高質量公共服務供給補短板

發布日期:2018/11/22 17:30:00 編輯:


《中國經濟周刊》肖翊攝影

 

積極規范運用PPP模式 加大高質量公共服務供給補短板

 

財政部政府和社會資本合作中心主任  焦小平

 

尊敬的任德奇行長、王祥明總經理,各位來賓,女士們、先生們:

 

大家上午好!非常高興,我們又相聚在第四屆中國PPP融資論壇,共同探討在新的形勢下,以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導,深入貫徹黨的十九大精神,積極規范運用PPP模式,豐富公共服務供給方式,提高公共服務供給質量和效益,更好滿足人民日益增長的美好生活需要。在這里,我謹代表會議主辦方、協辦方對各位代表的光臨表示熱烈歡迎,同時對上海市各方面給予論壇的支持表示衷心感謝。

 

為了更形象地回顧過去一年的PPP工作,首先請大家觀看一個5分鐘的簡短記錄片。

 

通過記錄片我們看到,過去的一年,是PPP整頓規范、化解風險的一年,是刮骨療毒、煥然新生的一年,也是轉型發展邁向新時代的一年。感謝黨中央國務院的決策部署,及時剎住了PPP的亂象,也感謝市場各方配合財政部對PPP市場進行整頓,才能讓我們站在堅實的基礎上邁向未來。

 

今天,我代表財政部PPP中心,跟大家分享四方面的內容:

 

第一項內容是論壇主題“新時代、好時代、大時代”。一是新時代。習近平總書記在黨的十九大報告中指出:“中國特色社會主義進入了新時代。”PPP改革作為全面深化改革的一項具體舉措,也進入了高質量發展的新時代。二是好時代。習總書記說:“幸福都是奮斗出來的。”PPP在新時代有作為,必須兩手抓、兩手硬:規范防風險、創新促發展,創造一個好時代。三是大時代。習總書記指出:“我們比歷史上任何時期都更接近實現中華民族偉大復興。”中國改革開放四十年的經驗表明,只有改革開放才能創造一個富強的國家。PPP五年改革實踐表明,我們要以更大的勇氣、更大的決心進行改革,轉變政府職能,激發市場活力,同時更加開放地融入國際市場,推動PPP事業進入一個生機勃勃發展的大時代。

 

接下來是我在主旨發言環節想與大家分享的三項內容:五年改革回顧、規范整頓防范化解風險和下一步設想。


一、PPP改革是一項推進國家治理現代化的體制機制變革,5年改革成效顯著

 

(一)在全面深化改革中,PPP改革起到了先行先試的探索作用

 

自黨的十八大以來,我國開始新一輪全面深化改革,推進國家治理體系和治理能力現代化。PPP改革以發揮市場在資源配置中的決定性作用和更好發揮政府作用為指導思想,在公共服務供給領域推進市場化、社會化改革,統籌政府和市場兩種資源,充分釋放“放管服”改革紅利,促進了行政體制改革、財政體制改革和投融資體制改革,推動經濟發展質量變革、效率變革、動力變革,加快了公共服務補短板建設。

 

根據全國PPP綜合信息平臺統計,截至2018年10月末,近五年來,全國已有4,302個項目簽約落地,帶動投資約6.6萬億元,涵蓋市政工程、交通運輸、環境保護等19個領域,一大批基礎設施和基本公共服務項目投入運營服務,讓人民切實感受到創新發展的獲得感和幸福感。

 

(二)創新機制,全面提升公共服務供給效率

 

PPP改革通過引入充分競爭、全生命周期管理、風險分擔、按效付費等創新機制,從體制機制上解決了很多長期不能很好解決的難題,比如基建項目超預算、重建設輕運營、財政績效管理落實難等。

 

截至2018年5月底,全國5,838個已開展物有所值定量評價的PPP項目總投資額約7.4萬億元,較政府直接投資模式節省1.6萬億元,節約率達18%。

 

(三)激發活力,催生新模式、新業態、新技術

 

PPP改革通過放寬準入、打破壟斷、鼓勵競爭等機制,讓各種所有制企業公開公正平等競爭,充分釋放出社會資本的創造創新活力,使公共服務供給呈現出百舸爭流、百花齊放的新局面,一大批新模式、新業態、新技術得到應用,豐富了供給方式,提高了供給質量,降低了供給成本。比如環境治理與商業開發聯動的綜合開發模式(即EOD模式),就是習總書記所說的“綠水青山就是金山銀山”理念在PPP中的具體應用;再如,縣域產業園整體開發模式、城鄉污水垃圾處理一體化模式、分布下沉式再生水處理技術等。

 

PPP改革為民營企業打開一片新天地,開辟一番新事業。截至10月底,7,029家參與PPP項目的社會資本中,民營、港澳臺和外資企業數占比達48%。市場開放早、回報機制明確的污水、垃圾處理領域,民營、港澳臺和外資企業參與的項目投資額占比達82%。

 

(四)開放發展,服務“一帶一路”建設

 

中國PPP改革是在開放互鑒中進行的,在立足我國基本國情和發展階段的基礎上,積極借鑒國際經驗,實現了項目管理模式與國際通用做法相容互通。《世界銀行2018年度PPP采購報告》指出,在全球135個國家中,中國的PPP制度和實踐處于中上水平。

 

目前,在APEC、G20、金磚國家等多邊合作治理機制下都設有PPP最佳實踐交流機制。財政部與世行、亞行、聯合國亞太經社會(UNESCAP)、非洲經濟委員會(UNECA)等國際機構,以及美國、英國、加拿大、韓國、“一帶一路”沿線國家等已建立了合作機制。論壇期間,我中心將與2個國際機構和1個外國政府機構分別簽署合作備忘錄,支持“一帶一路”建設;并在設立亞太國家PPP項目專場推介會,5個國家78個項目將與中國投資者進行面對面的交流。可以說,本屆論壇的最大特色之一就是國際化程度高,共有13個國家7個國際組織參會。

 

二、只有規范發展、嚴控風險,PPP事業才能行穩致遠

 

在PPP改革中,部分地方出現泛化異化等不規范發展問題。2017年7月全國金融工作會后,財政部按照黨中央國務院部署要求,迅速行動,全面清理整頓PPP市場,堅決剎住泛化異化亂象。

 

(一)堅決打贏防范化解重大風險攻堅戰

 

去年8月份以來,財政部下發一系列規范整頓文件,建立了中央、省、市、縣四級PPP項目財政支出責任實時動態監測系統和風險預警機制;開展財政支出責任全面核查工作,把PPP項目財政支出責任全面納入各級政府財政預算管理;對PPP項目財政支出責任超過本地區一般公共預算支出10%紅線的地區堅決停止新項目入庫。

 

目前,在全國2,461個已實施PPP項目的地區,僅6個地區的財政支出責任占比超過10%紅線。在2018-2047年間,各省區市已錄入管理庫項目的最高年度財政支出責任占比不超過5.1%,PPP整體風險控制在安全區間內。


(二)堅決制止不規范發展行為


從去年專項整頓工作開始到今年10月份,共清理退庫2,428個項目、涉及投資額2.9萬億元,整改完善2,005個項目、涉及投資額3.1萬億,共約占管理庫項目規模的一半。清退48家入庫咨詢機構、13名入庫專家。核查了前三批752個示范項目,其中,30個項目調出示范項目名單并退庫,54個項目調出示范項目名單,89個項目進行整改完善。這是PPP必須經歷的陣痛,我們不規避問題,目的是治病救人,確保PPP行穩致遠。

 

(三)規范防風險工作常態化

 

一是細化新項目入庫標準,明確入庫核查正負面清單,優化審核程序,壓實省級審核責任,加強各級交叉復核力度,確保新入庫項目質量。在PPP早期探索中,我們更多把精力放在推廣上,風險防控重視相對不夠。去年全國金融工作會議后,做到規范控風險和創新促發展并重。由于入庫項目已成為很多機構的風險控制標準,前期的清理退庫工作給金融機構和投資人帶來了不確定性。今后我們的工作將更加科學、規范、可持續,不會再出現入庫項目大幅波動的現象,請大家監督。二是落實示范項目管理責任,強化動態管理和定期評估,確保示范項目執行不走樣。三是加大信息披露力度,擴大和提高信息披露內容和質量,豐富社會公開監督的途徑和手段,建立一個公開透明的PPP市場。

 

(四)建立績效管理硬約束機制

 

一是加強入庫項目績效審核,清理整頓財政支出責任未與績效結果掛鉤項目。二是制定PPP項目績效管理指引,完善基本績效指標框架,建立分行業、分領域、分層次的績效指標體系;三是建立全過程績效管理鏈條,硬化績效責任約束。四是完善物有所值評價指引,全面開展物有所值定量評價分析,優化定量評價方法。

 

三、積極規范推進,加大多樣化多層次高質量公共服務供給

 

PPP是“開前門、堵后門”的一項重要舉措,是積極的、有效的、精準的財政政策,但PPP是帶剎車的,不是無度的,必須嚴守10%紅線。PPP有利于打破壟斷、放寬準入,讓市場機制發揮決定性作用,充分釋放市場活力,同時以財政資源為引導,優化市場資源配置。

 

下一步,我們要以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導,供給側結構性改革為主線,不斷深化改革,堅持問題導向,聚焦“六穩”目標,加大高質量公共服務供給補短板,切實發揮PPP模式在“穩增長、促改革、調結構、惠民生、防風險”的積極作用。

 

(一)加強協同協作,進一步完善政策體系

 

一是配合司法部加快出臺《政府和社會資本合作條例》,統一頂層設計,加快統一市場建設。二是下發PPP規范發展實施意見,進一步明確政策邊界、發展重點,穩定市場預期。一方面,貫徹黨中央國務院最新的決策部署;另一方面,傳遞幾個信號:依法合規的、10%限額以內的PPP項目財政支出責任不是隱性債務;明確正負面清單,便于各方監管監督,確保項目平穩運行;明確優先支持領域;筑牢10%財承底線,同時政府和社會資本雙方已簽約、依法合規的PPP項目財政支出責任必須納入預算,政府要帶頭履約。三是優化完善PPP操作指南、物有所值評價指引、財政承受能力論證指引,出臺PPP風險管理指引、PPP績效管理指引和污水垃圾領域項目標準合同,建立PPP項目管理標準體系,加強市場基礎能力建設。


(二)嚴守財承支出紅線,優先支持補短板項目

 

一是進一步強化財政承受能力管理工作,加強財政支出責任動態監測,嚴控10%紅線。二是把PPP項目財政支出責任依法依規納入預算管理,督促硬化政府履約能力,夯實政府履約責任。凡是依法合規的,政府與社會資本有合同約定的,社會資本達到績效考核標準的,政府一定要付費。三是重點支持中央重大項目建設,優先支持污染防治、脫貧攻堅、鄉村振興和基本公共服務補短板項目。充分發揮積極財政政策“精準投放”的作用,做到宏觀有效能,微觀有效率。

 

(三)加大政策支持力度,增強社會資本投資信心

 

一是完善中央財政專項資金使用方式,加大財政資金統籌整合力度,引導地方優化財政支出結構。近期,將在環境領域從信息平臺管理庫中遴選一批合規項目,中央財政通過專項資金支持地方政府解決PPP項目注冊資本金不足的問題。二是加大保險資金、中國PPP基金等對項目股權投資力度,拓寬項目資本金來源,鼓勵通過股權轉讓、資產交易、資產證券化等盤活項目存量資產,豐富社會資本進入和退出渠道。三是營造民營企業公平參與環境。過去地方項目推介中,有人說:“肥肉吃不著,瘦肉很少,帶皮帶骨頭的很多。” PPP作為提質增效的手段,下一步,地方政府要加大向民營企業推介優質項目力度。民營企業平等享受PPP的國家財政政策,提高中國PPP基金投資民營企業參與項目的比例。

 

(四)提升政府監管服務能力,著力提高市場效率

 

全面改造提升PPP綜合信息平臺,加強政府監管、信息披露和服務市場功能,確保PPP項目投資放得開、管得住,打破“一放就亂、一管就死”粗放發展模式的怪圈。探索政府、金融機構、社會資本共建共治共享管理模式,聚焦信息不對稱問題,利用大數據等信息技術,提高資源市場配置效率,緩解項目融資難、融資貴問題。

 

(五)深化國際合作,促進“一帶一路”項目投資

 

積極參與全球治理,利用多邊機制推動市場開放、便利投資,加強制度和實踐交流互鑒。利用財政部與亞太經社會、非洲經濟委員會聯合建立的PPP合作網絡,加強區域內國家制度建設和培訓合作,整合多邊開發銀行、政府發展銀行、商業金融機構的資源,促進“一帶一路”國家的基礎設施項目投資落地。

 

最后,預祝本次論壇圓滿成功!祝大家事業順利、身體健康!謝謝!

 

 

(2018年11月22日在第四屆PPP融資論壇上的主旨發言)

 

附演講PPT:

 

 

 

 

 

 

 

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